新西兰移民

深度报道：移民欺诈中那些受益者和受害者，以及错失的修正机会

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13 Mar 2024 — 20 min read

上周，一份关于认证雇主签证的调查报告被公布。 Photo: RNZ / Samuel Rillstone

分析：在得知审核流程过于宽松后，移民主管部门花了3个月时间才在工签申请领域改变了其”漫不经心”的做法，而在此之前，一些移民甚至花上5万纽元来购买工作。

这种滞后响应是移民系统着力防范的几个错误之一，这些错误导致了不良雇主和工人剥削数量的增加–有些工人来到新西兰后发现自己没有工作。

与此同时，受益者正在坐享其成–那些欺诈性的中介与公司仍然躲在暗处，而那些很快意识到靠买卖工作能赚大钱的人已经借着这项偏门生意敛财数百万。

靠虚假雇主获利的故事不胜枚举，他们可以做个公司、买卖工作岗位然后拿着钞票离场，海外中介只要一看就知道这些是套钱骗局。上周对认证雇主工作签证（AEWV）的重审表明，主管部门错过了发现和阻止猖獗签证欺诈的机会。

点击此处阅读认证雇主签证计划的审查报告-最终版（英文版PDF）。

移民律师Alastair McClymont是AEWV漏洞最早的吹哨人，当时他的合伙人从海外旅行后返回新西兰后，将她所掌握的第一手资料通报给他。在AEWV框架下，企业有权决定可以雇佣多少移民工人，而在亚洲的公开市场上，一个工作岗位的”行价”在1万纽元至5万纽元之间不等，2022/23年度的普遍价位在4万纽元左右。

“这对于那些想要利用它（AEWV）的人来说是一个风口，”McClymont说。”在认证雇主资质申请的过程中，你只要保证在过去两个财年里都’如实申报’每年1纽元的盈利，就能证明你的财务状况具有可持续性。这意味着一家公司只要保证两年有1纽元的净利润，就突然有了资格担保20个工作岗位，在公开市场上，这些工作每个都能卖到3万纽元。如果他们（移民局）事后对这两年进行复核，在这24个月的期间，已经会形成多大的损害？而那些雇主需要承担什么后果吗？”

“我是说，我们已经知道这些雇主和中介通过钻系统的漏洞在短期内就能赚多达50万。我听到的小道消息说，有些人赚了50多万然后直接注销公司搬到澳洲。”

2023年3月，RNZ先后两次向新西兰移民局INZ求证其是否注意到这种看似普遍的骗局、以及正在进行的交易规模，还有最重要的一点：移民局审核人员对认证雇主资质的审核力度是否不如从前（2022年，AEWV取代了必要技能工签）。对于RNZ的求证，移民局没有给出直接答复：”我们认为，在大多数情况下，雇主对于应该招聘谁、以及他们的技能或资质方面是最有发言权的，”以及”我们在签证申请阶段会审查申请人是否具备该职位所需的资格或工作经验。”移民局也承认，该局已注意到（当时）已经出现两起有关向认证雇主支付”额外费用”的投诉。

审查报告中称，移民局到4月时才意识到存在签证欺诈问题。但直到去年6月，该局才要求移民官员收紧审查流程。但当时已经造成了严重损失–去年2月的热带气旋带来巨大灾害几周后，当局又引入了灾后重建签证（尽管这不是这次官方审查的主要方向）–而这种签证也被卖给了并不具备签证上所要求的能力的人。

A portrait of immigration lawyer Alastair McClymont. — 移民律师Alastair McClymont是第一个发出预警的人。 Photo: Supplied.

高度信任

在一个高度充斥欺诈行为的体系中运行基于高度信任的处理模式只是一系列事件的一部分，这些事件导致2022年冬天在边境重开、签证受理重启之际，整个签证体系都处于危险境地。

2017年大选过后，时任移民部长Iain Lees-Galloway引入认证雇主这一概念，该政策在当时也受到欢迎。尽管移民权益倡导人士们长期以来都呼吁工签不应与特定雇主绑定，这样能够降低雇员离开无良雇主的难度。对于必要技能工签政策（过去外国雇员进入新西兰的主要途径）以及其他5种签证类型的调整，其初衷都是为了遏制移民剥削问题以及优化”过于复杂”的签证系统，这套旧有体系被认为无法激励雇主培训自己的员工或进行技术投资。

认证雇主签证设想了一个”三步走”流程：首先对雇主进行审查，以确保企业的合法性；其次验证相关工作岗位，确保招聘海外工人的必要性；最后才是对海外申请者本人的审核。然而，上述检查在细节上和实践中均随着时间推移而走了样。

McClymont表示，其中一个主要缺陷是，该政策对企业不遵守规定时会有怎样的措施没有规定，导致移民雇员不去检查企业的薪水及雇佣记录。

“当所有雇主和大量移民顾问都清晰地到AEWV事实上是一种基于信任的模式，其合规性并非强制，没有对雇主进行检查时，这就变成了一个所有人都能薅羊毛的项目。”他说，在过去必要技能工签模式下，欺骗移民局的难度更高，因为合规性是先决条件，移民官会密切关注可疑公司。最重要的是，他们会全方面审核–用人单位、就业市场、雇员以及他们的经验和资质。”

上周对移民局如何实施AEWV政策的审查详细说明了所发生的主要欺诈和剥削行为的类型，这项审查因疫情而推迟。首先，其声称的工作岗位可能根本不存在，有的是过期岗位，相关雇佣材料要么是伪造的，要么利用90天试用期辞退工人。其次，”海外中介可能在本地相关方的帮助下，向移民工人收取巨额费用，造成后者沉重的债务和更低的抗风险能力”。其他剥削还包括员工工资过低或不支付工资等现象。

很难量化这些欺诈的严重程度–并不是所有人都有投诉。截至上个月，共有1958起关于认证雇主的投诉。新的移民剥削保护签证（MEPV）的申请数量从2021年上半年的63份增长到2022年的125份。这一数字变化有一部分是受边境关闭的影响，但去年前10个月，移民局共签发了652份剥削保护签证。

另一项统计–申请AEWV签证的拒签比例有所下降，说明移民局仅发现了少量存在问题的申请。认证雇主签证在2023年的拒签率（2.15%）比2019年实行必要技能工签时少了4倍，当时的拒签率高达8.42%。

移民重置

当上届政府在2021年5月宣布移民系统进行”移民重置”时，人们相信疫情期间对海外劳动力的依赖已经减弱，一旦重新开始签证处理，引入海外移民工作者将受到严格控制。

因此，签证审批的重启将与边境重新开放的时间相一致。事实证明，这是一个致命的决定，因为看似是引入新制度的好机会，实际上却埋下了重大隐患。

包括访客签证和工签申请者在内，对有多少人会申请签证的估算极不准确。合法的企业–其中约有8万家–发现，当他们急需用人时，工签的批复时长却比过去慢了好几周。审查指出这当中的错误：人手配备不足；IT系统升级未完成；忽略了听取举报人试图向他们上级预警的机会；申请的数量非常大；以及缺乏决策风险评估。

政客和新西兰移民局被置于压力之下，要求采取行动来解决大量的申请、积压问题以及滞后的处理速度这类负面头条。移民局将签证审批人手优先分配给游客，之后是工签，再之后才是需要赶在圣诞节探访新西兰家人的访客签证。所有上述签证之外，进入快速审批流程的是2021年一次性居民签证（RV21），这也是时任移民部长Kris Faafoi承诺的在12个月里批复16.5万个居民签证。这实际用了18个月时间，而仅仅不到半年后，”三步走”的认证雇主签证就开始推行了。一次性居民签证的审批是移民局采用”先进数字化雇主主导的目标及流程” 系统（ADEPT，advanced digital employer-led processing and targeting）投入使用以来的”第一场硬仗”。

在员工学习AEWV和ADEPT的过程中，新的变化还包括基督城所设立的新办公室和200名新员工：当认证雇主签证申请通道开始启用时，ADEPT系统的”后端”尚未运行。AEWV通道开启后3天内，移民局共收到1151份认证雇主资格的申请。在职位审查通道开通5周后，共收到2896份职位审查申请，但移民局只完成了329份。截至2022年8月23日，工作签证通道开放仅7周多就收到2284份申请，其中仅139份已处理完成。用户对系统延误和缺陷的抱怨十分普遍。

就在边境重开3周后，2022年8月，一个事故管理团队开始介入调查直至2023年3月24日结束。时任移民部长Michael Wood表示将为移民局调配更多的MBIE（商业、创新及就业部，Ministry of Business, Innovation and Employment）的资源来”疏解压力”和提升签证处理能力，并于10月份时承认移民系统里存在”痛点”。移民局发现3000份访客签证申请已经丢失了两三个月之久。

当时，已经就如何解决积压签证申请做出了决定–排除了移民局工作的时间框架内增加资源和自动化这种不切实际的可能性。

相反，根据上周的审查，决定调整（移民局的）”风险承受能力”以接受更多的风险。通过实施旨在识别风险趋势并做出风险预警的决策后审查（即认证雇主风险监测及审查–Accredited Employer Risk Monitoring and Review ，AERMR），欺诈和违规行为增加的风险只需在两个月内进行更改即可显著降低。提高后的风控流程将由移民局风险与验证团队主导，重新通过移民局认证的雇主将在资质获批12个月的后再次接受复审。

“表面上”接受更多签证申请

大多数其他制衡措施在接下来的几个月里消失了：2022年12月，内阁同意将2023年7月4日之前申请的所有雇主认证延长12个月；AERMR的预计实施时间则被推迟了6个月。

在AEWV签证处理方面，一份备忘录中有这样一段描述：”拟议的精简方案将接受更多关于技能、资质和经验的证明文件”。移民局工作人员收到了新版”通用指导方案”，方案明确了移民官从2022年7月起（即边境开放的4天前）将如何处理工签审理流程中的某些部分。

对工作岗位以及申请者本人的审查工作会受到限制 –以减少移民官需要进行审核的工作数量。

尽管相关措施最初只打算持续两个月，但事故管理团队分别在2022年10月和2023年2月以及2023年6月延长了这些措施。”作为移民局掌握的已经出现的多起移民风险实例的应对手段”，新指导方案的引入旨在”重新引入一些检查措施，以减少该计划的漏洞”。

“同样，按照最初的批准，事故管理团队当时应该进行结构化的审查和风险评估，以了解在升级通用指导方案之前所接受的具体风险，”报告的总结部分写道。

媒体报道显示，移民顾问、工会以及移民群体均曾对相关情况进行过预警，且本次审查发现，自去年4月开始就已经有移民局内部员工做”吹哨人”了。审查中写道：”与移民局领导层进行的讨论表明，当时几乎没有通过移民局风险监测体系中发现的关于签证系统被滥用的证据，这与移民局自己的看法一致，即（此前的）通用指导方案中没有要求一线移民官忽略风险，这种担忧主要反映在一些员工可能不完全熟悉与AEWV计划相关的政策和操作设置。”

“对不少员工来说，这种沟通不畅不但令员工士气低落，更令整个（移民）系统错失了一次基于从一线掌握情报进行学习、改进且预防更多伤害的机会。”

相关部长对此了解多少、又是什么时候才了解的呢？本次审查还要求了潜在移民风险曾被清晰传达给移民部长的证据。”根据MBIE及INZ高层在本次审查中的反映，几任移民部长对MBIE和INZ当时掌握的相关风险是完全知情的。几任部长通过听取口头简报的形式对AEWV实施期间的每日进展，以确保该计划的质量表现。 MBIE和新西兰移民局高层表示不存在关于这些风险的书面简报或口头简报的文件记录。”

“无能”：ADEPT系统的外号

“接受本次审查的一线员工在本次审查谈话后普遍的感受是，当AEWV计划启动时，ADEPT系统并没有充分准备，尚未达到使用标准。员工们将这一时期描述为’地狱一般、一团糟且令人沮丧’，”报告指出。

依据官方信息公开法公布的调查结果显示，ADEPT项目耗资5660亿纽元，在边境重开两个月后就正式下线了。这5660万中，有3960万纽元花在实施认证雇主评估、工作岗位审查以及认证雇主签证相关的 “雇主直聘项目”（EDP，Employer Direct Project）上。

审查报告指出，这套体系是在实际操作过程中设立的，两套系统同时在使用，在部署到实时环境中之前无法进行用户测试。

一线移民官不再负责单个工作签证申请的全部审理流程，因此在审理时移民官无法综合考虑已知的可疑申请的信息，只能完成他们特定的审理环节，然后将签证申请移交给负责下一环节的同事。

一线员工们也对完成工作感到压力。”一些受访员工传达了他们是如何被鼓励在完成（一个签证的）审理时’按铃’的，而另一些员工则表示，如果他们的流程绩效没有达标，或者在部门会议中主管使用’业务量排名榜’，他们会觉得被 ‘点名和羞愧’…… 确保边境能够成功重新开放的各种因素达到了顶点，这强化了员工的一个认知，即在这个时候，能完成多少签证的审理量才是最重要的。

“2023年初，员工开始向上级主管表达担忧，尽管受访的一线员工表示此前就已经向管理层提出了个别申请案例的相关担忧。移民官在审查报告中表示，管理层的指示是任何ADEPT系统中未标记为风险的事项都不去管它，他们需要’相信系统’。”

工作人员为此填了很多份”无意外事实表”（No Surprise Fact Sheets），并将这些表格带到员工例会以及交给媒体。不过审查表明，新西兰移民局管理层没有给予足够的重视，而是将其合理化、归因为员工不了解通过ADEPT风险管理的自动化处理流程，没有充分的证据表明签证系统被滥用，并且员工可以行使其自由裁量权来考虑批准或拒绝签证。

到去年8月一名移民局员工直接给时任移民部长Andrew Little写举报信，且Little据此申请公共服务委员会进行审查时，损害已经基本上造成了。大量的AEWV工签已经获批，已经入境的移民工人由于虚假的工作岗位导致无工可做，俨然恶化成了一场人道主义灾难。